招商宏观解读政府工作报告：下一阶段重点有两项核心

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《政府工作报告》包括去年工作回顾、当前形势判断、今年目标和总体部署、下一阶段工作重点四个部分，涉及大量经济指标。我们将逐一展开解读，通过内涵和时间的拓展，对重点突出和概括的信息进行分析，加深对政策的理解。

1.工作回顾:仍包括六项:整体运行(即经济增长、充分就业、价格稳定和国际收支平衡)、结构优化、新动能、改革开放、三大硬仗和人民生活，排名不变。有三点需要注意:首先，充分就业在四个目标中的排名从去年的第四位跃升至第二位。第二，在三场硬仗中，风险防范排名倒数第一，宏观杠杆约束被忽略。然而，国际清算银行的统计数据显示，2019年中国宏观杠杆率上升了9.1个百分点，其中政府、居民和非金融企业分别上升了5.2、3.7和0.2个百分点。第三，自2017年以来，货物进出口和实际利用外资的增长率持续下降。

2.关注当前形势的四个判断，涉及COVID-19疫情、国际形势、国内发展和未来风险。首先，这一流行病还没有结束，因此我们应该尽最大努力减少损失，实现经济和社会发展的目标。二是受全球疫情影响，世界经济严重下滑，产业链和供应链流通受阻，国际贸易和投资萎缩，商品市场动荡。第三，国内消费、投资和出口下降。与此同时，四大主体都面临困难:就业压力加大、企业困难凸显、金融风险积累和基层金融困难。第四，目前和未来，风险挑战是前所未有的；全球疫情和经贸形势高度不确定，中国发展面临不可预测的影响因素。

3.总体目标和宏观政策取向。2020年经济发展目标的设定有两个明显的变化。第一，首次就业排名第一，但目标明显低于去年；第二，不要设定gdp增长目标，以便集中精力保持“六个保证”的底线。在财政政策方面，共增加6.1万亿元=1万亿新增赤字+1万亿抗疫专项债券+1.6万亿新增地方政府专项债务+2.5万亿新增企业减轻负担，同时关注地方政府收支矛盾。货币政策要求m2，社会金融增速明显高于去年，利率持续下降，人民币汇率保持稳定，从2月到4月一直在实施，但5月以来没有新的操作。

4.下一阶段有两个重点:一是稳定企业就业，需要“经济增长支持”。因此，扩大内需、深化改革、扩大开放等关键任务实际上是实现企业稳定就业的措施。其中，扩大内需重点是“两新一重”(新基础设施、新型城镇化、水利和能源重大项目)；要素市场化配置和社会主义市场经济体制改革意见相继出台。第二，扶贫和农业生产。按照目前的标准，今年必须完成的一项艰巨任务是让所有贫困人口摆脱贫困，并摘掉贫困县的所有帽子。农业生产关系到价格稳定和粮食安全。

以下是主要内容:

政府工作报告可分为四个部分:工作回顾、形势判断、目标设定和下一阶段工作。本文按顺序分为四章。

一、2019年和今年工作回顾

还有六项:总体运行(即经济增长、充分就业、价格稳定和国际收支平衡)、结构优化、新动能、改革开放、三大硬仗和人民生活，与去年的顺序相同。

(一)经济运行总体稳定

国内生产总值达到99.1万亿元，增长6.1%。城镇新增就业1352万人，调查失业率低于5.3%。消费价格上涨了2.9%。国际收支基本平衡。

解读:四大经济目标的明显变化是，充分就业排名从去年的第四位跃升至第二位。

1.国内生产总值:6.1%为2019年不变价格国内生产总值同比增长率，当前价格国内生产总值同比增长率为7.8%。99.1万亿元是指2019年的国内生产总值。按季度计算，2019年四个季度不变价格国内生产总值同比增长率依次为6.4、6.2、6.0和6.0，全年继续下降0.4个百分点(图1)，显示出中美贸易摩擦的影响。当前价格的同比增长率依次为7.9、8.3、7.6和7.4，表明平减指数在第二季度上升后趋于下降(相关价格指数分析见3)。2020年第一季度，受COVID-19疫情影响，不变价格国内生产总值同比下降6.8%，当前价格国内生产总值下降至20.65万亿元，同比下降5.3%，呈现极其罕见的负增长。

2.城镇新增就业:自2015年以来持续上升，2019年首次下降(图3)。2020年前4个月，新增城镇就业人口354万人，同比下降-22.9%。根据失业率调查(图4)，从2020年2月到4月，平均失业率达到6.0%，比去年同期上升了近0.9个百分点。在中国，城镇就业总人数为4.42亿，失业率每上升1个百分点，就意味着有440万城镇失业。

3.价格指数:2019年cpi上涨了2.9%。然而，从趋势来看，它从2月份的1.5%持续上升到12月份的4.5%，然后在2020年1月达到5.4%的峰值后大幅下降，4月份降至3.3%。相反，生产者价格指数在2019年6月负增长后继续下降，并在年底短暂反弹。然而，在COVID-19流行病爆发后，全球油价暴跌，导致生产者价格指数(ppi)通缩加剧，2020年4月同比增长-3.1%(图2)。

4.国际收支基本平衡:国际收支总额=经常账户余额+资本账户余额+非储备金融账户余额。国际收支显示，2019年经常账户余额增加，金融账户余额减少；套期保值后，国际收支总额略有下降，但总体稳定(图5)。金融账户余额下降的原因是2019年直接投资和证券投资均有所下降，但其他投资项目总体稳定(图6)。

(2)经济结构和区域布局继续优化

社会消费品零售总额超过40万亿元，消费继续发挥主要推动作用。先进制造业和现代服务业快速增长。粮食产量保持在1.3万亿斤以上。常住人口城镇化率首次超过60%，重大区域战略深入实施。

解读:与去年相比，我们仍然重视消费、先进制造业和现代服务业的作用，但不再强调服务业对经济增长的贡献率。农业生产和粮食生产仍然受到重视。正如下文所示，农业生产是今年的关键任务之一，它关系到确保供应和价格稳定以及粮食安全。

(3)新动能的开发不断加强

科技创新取得了一系列重大成就。新兴产业继续增长，传统产业加快升级。大众创业和创新在继续实施，企业数量每天增加1万多家。

解读:去年，有消息指出，2018年新办企业平均数量超过1.8万家，2019年下降明显。

(4)改革开放迈出重要步伐

供应体制改革继续深化，重要领域改革取得新突破。减税和减费达2.36万亿元，超过原规模近2万亿元，制造业和小微企业受益最大。改革政府机构的任务已经完成。“分配诉讼”改革深入推进。成立科学技术委员会。建设“一带一路”取得新成就。《外商投资法实施条例》颁布，上海自由贸易试验区新增。对外贸易和外国投资保持稳定。

解说:重点介绍了在减税、减费、政府机构改革、科学技术委员会、上海港等方面取得的成绩。然而，外商投资和对外贸易明显受到中美贸易摩擦的影响:自2017年以来，货物进出口增长率一直呈下降趋势(图7)。实际利用外资1381.4亿美元，同比增长2.35%，也延续了2017年以来的下降趋势(图8)。

(五)三大战役取得重要进展

农村贫困人口减少1109万人，贫困发生率下降到0.6%，脱贫取得决定性成就。污染防治继续推进，主要污染物排放继续下降，整体生态环境得到改善。金融运行总体稳定。

解说:去年的命令是预防和解决重大风险，准确地摆脱贫困，防止污染。今年的重大风险防范和化解调整到最后。去年的声明是“防范和化解重大风险，宏观杠杆率趋于稳定，金融运行总体稳定。”今年，宏观杠杆率的相关报表被省略。事实上，根据国际清算银行的数据，截至2019年第四季度，中国宏观杠杆率达到258.7%，连续四个季度上升，比2018年第四季度高出9.1个百分点。三个部门中，一般政府、居民和非金融企业分别增长5.2、3.7和0.2个百分点。

(6)民生进一步改善

居民人均可支配收入超过3万元。基本养老、医疗和最低生活保障得到提高。城镇保障性住房建设和农村危房改造进一步推进。义务教育阶段学生生活补贴增加近40%，高职院校招生增加100万人。

说明:与去年相比，删除了城镇保障性住房建设(房改)和农村危房改造的具体指标；然而，增加了两个关于教育的新数据。

二、对当前国内外形势的判断

《2020年政府工作报告》对当前形势的几个判断值得关注，涉及COVID-19疫情、国际形势、国内发展和未来风险。

COVID-19流行病造成的损失

目前，疫情还没有结束，发展任务极其艰巨。要努力把疫情造成的损失降到最低，努力完成今年经济社会发展的目标和任务。

(2)当前的国际形势

受全球疫情影响，世界经济严重衰退，产业链和供应链流通受阻，国际贸易和投资萎缩，商品市场动荡不安。

解说:相比之下，去年的重点是世界经济增长放缓、贸易保护主义和单边主义加剧、中美经贸摩擦、国际金融市场波动和商品价格大幅波动。

(三)当前国内发展问题

[原件]国内消费、投资和出口下降，就业压力明显增加，企业特别是中小企业更加困难，金融等领域的风险积累，基层收支矛盾加剧。政府工作中还存在缺点，形式主义和官僚主义仍然突出，少数干部不作为，也不会作为。腐败在一些地区很常见。防疫控制中的突发公共卫生事件管理存在许多薄弱环节，应重视群众的一些意见和建议。

解读:总需求三驾马车同时下降；就业、企业、金融和金融同时面临困难。

(4)未来的风险、挑战和不确定性

当前和未来，中国发展面临前所未有的风险和挑战，但我们有独特的政治和制度优势，坚实的经济基础，巨大的市场潜力，亿万人民勤劳智慧。同时，在解释没有设定gdp增长目标时，提到“全球疫情和经贸形势非常不确定，中国发展面临一些不可预测的影响因素。”

三、2020年的发展目标和总体部署

它包括四个方面:2020年经济发展目标、财政政策取向、货币政策取向、就业优先和三场硬仗。

(a)经济发展的数量目标

1.就业目标首次位居第一。到2020年，预计城镇新增就业岗位将超过900万个，调查失业率约为6%，登记失业率约为5.5%。2020年前四个月，城镇平均失业率达到6.0%。此后，疫情逐渐得到控制，随着政策的努力和自发的经济复苏，疫情应该能够保持稳定下降。

2.消费价格上涨了大约3.5%。2020年前四个月，cpi从5.4%的高位回落至3.3%，全年主要农产品价格走势和基数将继续下降。生产者价格指数以前受到全球需求下降和石油价格下跌的影响，通货紧缩压力很大；然而，自5月份以来，已经出现了见底的迹象，此后的反弹力度主要取决于全球疫情防控效果和总需求的恢复。

3.进出口促进稳定，质量提高，国际收支基本平衡。参见第一节(1)总结中的第四点，经常性金融账户流入已逐渐成为中国国际收支的一个关键因素。在美联储非常规货币政策的影响下，美元流动性有所改善，美元指数下降，国际资本开始回归新兴市场。中美之间接近200个基点的利差也将使外国投资者有强烈意愿增持人民币债券；与此同时，中国更加重视科技创新和先进制造业的发展，a股市场将吸引更多的外资流入，但仍有必要关注疫情爆发后中美冲突升级的可能性。

4.居民收入增长与经济增长基本同步。继续保持近年来的政策取向，将有助于稳定收入分配格局，支持居民消费的恢复。

5.三大战役:在现行标准下，所有农村贫困人口脱贫，所有贫困县无上限；有效防范和控制重大金融风险；单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降。仍然没有宏观杠杆约束。

6.未能设定年度国内生产总值增长率的具体目标，有利于聚焦“六个稳定”和“六个保证”。“六保”是今年“六保”工作的重点。保持“六保”底线将稳定基本经济形势。

(二)财政政策定位

积极的财政政策应该更积极、更有希望。今年，赤字比例计划安排在3.6%以上，财政赤字将比去年增加1万亿元。同时，还将发行1万亿元的抗疫专项债券。这是特殊时期的特殊措施。上述2万亿元将全部转移到地方政府，并建立专项转移支付机制。资金将直接惠及企业和人民，主要用于保障就业、保障基本生活和市场主体，包括支持减税和减费、减租和降息、扩大消费和投资等。强化公共财政属性，绝不允许截留和挪用。

解读:首先，与去年相比，《政府工作报告》中提到的财政政策增加了6.1万亿元=1万亿新增赤字+1万亿抗疫专项债券+1.6万亿新增地方政府专项债务+2.5万亿新增企业减轻负担。请注意，假设2020年中国当前的国内生产总值为100万亿元，那么为了增加1万亿元的财政赤字，有必要将赤字率提高1.0个百分点，因此所谓的3.6%的赤字率至少为3.8%(去年为2.8%)。

其次，新增债务，尤其是地方政府专项债务，是支撑当前财政扩张的核心。参见图11和图12:从2020年第一季度的财政收支数据来看，公共财政账户实际赤字率(公共财政赤字占名义国内生产总值的比重)达到4.5%；国家政府基金账户收支余额达到名义国内生产总值的3.5%；同时，一季度地方政府债券发行量为1.61万亿元，占一季度名义国内生产总值的7.8%，接近公共财政账户实际赤字率和政府资金账户余额占国内生产总值的比重之和。4月份以来的边际变化是，公共财政账户收入的下降幅度略有扩大，支出的下降幅度有所缩小，扩大程度有所增加。实际赤字比率继续上升；全国政府性基金账户收入下降幅度缩小，支出增速继续上升，扩张程度明显加大；同时，地方政府债券发行量增加到1.9万亿元。

最后，地方政府收支矛盾是当前财政政策实施效果的关键。在经济低迷和住房投机的双重压力下，地方政府面临着税收收入和土地出让收入同步下降的双重压力。为稳定地方政府财政收入来源，除了2019年实施的增加非税收入、通过消费税稳定地方政府税收来源、扩大地方政府专项债务额度等措施外，2020年以来还出台了一系列支持地方财政的新措施。包括分阶段提高地方财政留成比例，增加转移支付，授权和委托土地审批权，以及敦促取消对城市定居的限制。

(三)货币政策的定位

谨慎的货币政策应该更加灵活和温和。综合运用RRR降息、再融资等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。保持人民币汇率基本稳定在合理均衡水平。直接针对实体经济创新货币政策工具，必须促进企业方便获取贷款，并不断压低利率。

解释:自19日流行病爆发以来，随着RRR减息、降息和再融资等政策的实施，m2和社会福利的增长率趋于上升(图13)。与此同时，反向回购-多边基金-LPR利率协调下调(图14)。然而，自5月以来，没有新的货币政策操作，市场对未来进一步放松货币政策存在分歧。

(4)就业优先和三大战役

就业措施“应当用尽”，剩余的贫困人口“摆脱贫困”，污染防治应当实现“阶段性目标”。加强重大风险防控，牢牢把握无系统性风险底线。规范化的防疫和控制“永不放松”。

第四，下一阶段的重点工作

《政府工作报告》下一阶段有六项重点任务，但只有两个核心:一是稳定企业就业，二是消除贫困，解决关键问题和农业生产。其他四项是深化改革、扩大内需、扩大开放、民生和社会等。所有这些实际上都是实现的方式。我们分为以下四个方面。

(1)稳定企业就业保障

主要措施包括:1 .减税和减费。降低增值税率和企业养老保险率，增加减税、减费约5000亿元；延长原减税、减费政策的实施期限，预计全年新增减负将超过2.5万亿元。2.降低电价、宽带和专线费用以及国有房地产租金。3.财政支持。中小企业贷款本息延期偿还；增加信用贷款、首笔贷款和不偿还贷款的小微企业；扩大政府融资担保覆盖面，大幅降低利率；大型商业银行普惠性小微企业贷款增速高于40%；支持企业扩大债券融资；防止资金“空转移”套利。4.稳定和扩大就业，支持灵活就业。今年和明年，将有超过3500万人次的职业技能培训，200万人将进入高等职业院校。

(2)以“两新一重”为重点，扩大内需

着力支持“两新一重”建设，既促进消费、造福民生，又调整结构、增加后劲；

1.新基础设施:加强新基础设施建设，发展新一代信息网络，扩大5g应用，建设充电桩，推广新能源汽车，刺激新的消费需求，帮助产业升级。

2.新型城镇化建设:大力提高县城公共设施和服务能力，满足农民日益增长的县城就业和定居需求。新开工改造39000个旧城区，支持安装电梯，发展餐饮、清洁等各种社区服务。

3.交通、水利等重大工程建设。增加国家铁路建设资金1000亿元。完善市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。

(3)通过改革开放激发活力和创新

根据4月份发布的《关于建立更好的要素市场化配置体系和机制的意见》和5月份发布的《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》，当前改革开放的重点任务是:

政府与市场的关系仍然是经济体制改革的核心问题。市场如何发挥决定性作用？有四项改革作为保障:一是优化市场主体，包括国有资产布局调整、国有企业混合改革、自然垄断行业改革和非公有制经济发展。第二，完善包括产权制度在内的市场体系，全面推行市场准入负面清单、公平竞争审查制度等。三是以要素市场化配置改革为重点，优化市场体系。第四，完全符合国际高标准的市场规则体系，实现更高水平的对外开放。主要措施包括“一带一路”、自由贸易区(香港)、开放政策保障机制和积极参与全球治理体制改革。

要素市场化配置改革是目前市场发挥决定性作用的关键。它旨在弥补新时期社会主义市场经济体制的重要缺陷。长期影响包括:土地要素配置市场化改革将有助于促进中心城市发展和城市群建设，形成更多的一线城市。户籍制度改革有助于增加公共产品供给，刺激居民消费需求。资本要素改革有利于民营经济和中小企业的发展，对金融业来说既是机遇也是挑战。技术和数据要素的改革有望促进中国全要素生产率的提高。

宏观调控体系和宏观经济治理是政府的主要经济职能。宏观调控仍然坚持稳定增长的底线思路和结构调整的长期目标。在宏观经济治理层面，现代财税体制(规范政府债务融资机制、提高直接税比重、培育地方税源)和稳健的货币政策+宏观审慎政策的双支柱监管框架(现代中央银行体系、由数量型向价格型转变的货币政策、现代金融监管体系、人民币资本项目可兑换和人民币国际化)再次清晰确立。

(4)扶贫和农村振兴

按照目前的标准，所有农村地区的贫困人口都要脱贫，所有贫困县都要脱帽，这是2020年必须实现的目标。

农业生产:自COVID-19爆发以来，几乎所有重要会议都强调了这一点。我们已经解决了中国三种主要食物的供需平衡:小麦、大米和玉米。三种主食的进口占国内消费的比例分别为3.1%、1.6%和1.5%；低依赖性；现有存量可分别满足1.0年、0.9年和0.4年的国内消费，因此保证粮食供应和价格的关键仍在于当年的国内产量。因此，《政府工作报告》强调，14亿中国人的饭碗必须牢牢掌握在自己手中。建议稳定粮食播种面积和产量，提高复种指数，提高水稻最低收购价，增加产粮大县奖励，大力控制主要病虫害。整治非法占用耕地，建设8000万亩高标准农田。

来源：环球邮报中文网