深交所理事长王建军：欺诈发行者最高应处于无期徒刑

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打击金融欺诈、修复市场生态已经到了关键时刻。全国人大代表、深圳证券交易所理事长王建军连续三年提出的议案，都是关于加快修改《刑法》打击发行欺诈的。

在今年的议案中，他建议将欺诈发行罪调整为“金融诈骗”的范畴，并将最高刑罚提高至终身监禁；他建议增加罚款数额，拓宽犯罪的监管范围，明确“重点少数”的刑事责任；他建议将罚金数额从“非法募集资金的1%至5%”提高到“非法募集资金的20%至1倍”。

这已经成为业界的共识。许多代表和市场参与者表示，迫切需要修改刑法，通过法律的力量重申资本市场监管的红线。特别是在注册制度改革将在整个市场实施的背景下，有必要加强“三维问责”制度的威慑力，让造假者付出惨痛的代价，帮助形成发行人和中介不敢、也不能造假的市场生态，为注册制度改革保驾护航。

连续三年关注欺诈性发行

多年来，王建军一直呼吁加大对虚假发行的处罚力度，这显示出他对证券市场“造假者的仇恨”。

早在2018年当选全国人大代表时，王建军就提出了《关于修改刑法加大惩治欺诈和发行犯罪的建议》；第二年，即2019年，王建军提交了《关于修改刑法，将欺诈发行的刑事处罚提高至不及时，严惩参与合谋的中介机构的议案》；今年，王建军继续关注假证问题，并提出了《关于加快修改刑法，对假证判处无期徒刑，保障登记制度改革的建议》。

在这三项法案中，“改变”和“不变”均得到实施。“变化”是，时间越来越长，从严厉惩罚发行人到严厉惩罚串通中介，再到护送资本市场改革。建议的理由越来越充分，参考案例和规范越来越详细，建议的内容越来越接近证券市场改革的方向，出发点越来越符合市场和投资者的根本利益。

保持不变的是打击欺诈发行的初衷、对造假者的零容忍态度以及增加证券违规成本的决心。特别是在以市场准入为前端的登记制度改革背景下，如果对欺诈发行罪的处罚力度不够，可能会导致此类案件数量进一步增加，影响改革的有效性，阻碍改革进程。作为深圳证券交易所的负责人，王建军要求修改法律的呼声越来越高。

王建军担任监管工作多年，深知营造良好资本市场生态的重要性。真实、准确、完整、及时的信息披露是证券市场健康有序运行的重要基础。最基本的底线是上市公司不说谎，不做假账，如实披露。欺诈发行的代价是损害大多数人的利益，以不义之财换取少数人的利益，掠夺资本市场，侵害普通投资者。因此，我们必须坚决消除害群之马，切实保护投资者的合法权益。

特别是在全面深化资本市场改革的关键时期，只有在“人民执行”的法律制度下，弥补市场的不足，让市场各方都心生敬畏，各方才能各司其职，自觉维护市场秩序，遵守市场纪律。今年以来，监管部门一再强调要打击欺诈性发行，这使得王建军的动议更加重要。在过去的一个月里，财务委员会会议多次点名“资本市场违规”，说要坚决彻底地调查和处理欺诈上市公司，中介机构和个人；中国证监会主席易会满在“5.15全国投资者保护宣传日”上也表示，中国证监会近期集中查处了一批市场关注度高、影响恶劣的重大金融欺诈案件，并对一批涉嫌信息披露违法违规的上市企业进行了立案调查。

用重拳和重码打击欺诈性分销已成为共识。

欺诈发行人的最高处罚是终身监禁

3月1日实施的新证券法大大增加了欺诈发行的非法成本。与之前的60万级罚款相比，数千万的罚款大大增加了非法成本，这让那些试图通过讲故事和做假账来欺骗投资者的造假者感到恐惧。然而，对造假者的惩罚仍然太轻。刑法中的欺诈发行罪属于“扰乱公司、企业管理秩序罪”，最高刑期只有5年，这显然与其社会危害性不相称。

王建军指出，现行刑法将欺诈发行罪置于第三章“扰乱公司、企业管理秩序罪”的第三节，但实际上在本章第五节纳入金融诈骗罪更为准确。

首先，从第三节的监管逻辑来看，本节旨在打击在企业设立、经营和清算过程中妨碍企业管理秩序的行为，如虚假出资、虚假破产、营私舞弊低价出售国有资产等。，强调保护企业利益、债权人利益和国家利益，而欺诈发行直接涉及未指明的多数人和社会公共利益，超出了第三节的监管范围。

第二，从危害程度来看，第三节中的其他犯罪对社会的危害相对较小，因为它们的影响范围相对明确。欺诈性分销是一种典型的利益相关者犯罪，具有广泛性和大量的受害者。

第三，从行为性质来看，欺诈性发行仍是典型的欺诈行为。发行人通过粉饰报表和编造业绩来骗取投资者的信任和非法占有投资者的资金，这符合金融欺诈的基本特征。

同时，刑法对欺诈性分销的处罚过低。

首先，从不良后果来看，发行欺诈案件具有强烈的利益相关者和不良影响，比集资欺诈更为严重。根据“同等惩罚，同等惩罚”的原则，五年的最高刑期显然很低，这并没有使犯罪者付出应有的代价，而且很难惩罚、打击和预防这种罪行。

第二，从法律责任的角度来看，欺诈性发行、操纵市场和内幕交易是资本市场中常见的违法行为，其中欺诈性发行最为严重，应予以最严厉的处罚。现行刑法规定的操纵市场罪和内幕交易罪的最高刑期均为10年，欺诈发行罪的最高刑期应在10年以上，并有梯度。

第三，从海外市场的实践来看，美国规定的欺诈性发行的最高刑期为20年。2005年，世通首席执行官因欺诈和内幕交易等多项罪行被判处25年徒刑；台湾规定的最高刑期为15年，远远高于我国现行刑法的规定。

“不仅量刑不合理，而且刑法第一百六十条规定的集资款1%至5%的罚款标准也明显偏低。”王建军强调，一方面，在当前市场融资规模下，罚款数额与违法所得严重不对称，罚款无法发挥应有的预防和制裁作用；另一方面，这一标准已经明显低于新证券法对欺诈性发行设定的行政罚款标准，因此很难显示刑事处罚的严厉程度。

王建军还指出，现行刑法对欺诈分销罪的规定范围较窄。修订后的证券法增加了存托凭证作为法定证券，并将资产支持证券和资产管理产品纳入调整范围。现行《刑法》第一百六十条仅列举股票和债券，不能涵盖证券法新增的证券和未来资本市场可能出现的其他证券。有必要扩大监管范围，避免留下法律漏洞。

针对上市公司中的“关键少数人”，王建军建议加大对“关键少数人”的刑事打击力度。《证券法》的这次修订特别强化了控股股东和实际控制人在欺诈性发行中的法律责任，如规定任何人组织或煽动欺诈性发行可被处以最高2000万元的罚款，并明确了民事过错推定和连带赔偿。他指出，有必要进一步增加控股股东和实际控制人的非法成本，并加强精确打击。他建议刑法应明确组织和指导欺诈发行的刑事责任，并加大处罚力度。

有鉴于此，王建军建议将《刑法》第一百六十条第三款改为第五款“集资诈骗罪”，作为第一百九十三条“欺诈发行股票、债券等证券罪”。具体来说，法律规定应该明确。招股说明书、认股书、公司或企业债券募集办法等证券发行文件中。隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司、企业债券等证券，数额较大的。后果严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑；数额特别巨大，后果特别严重，并有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

控股股东或者实际控制人组织或者指挥实施前款行为的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑；数额特别巨大，后果特别严重，并有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

犯第一款、第二款罪的，处以非法集资金额20%至1倍的罚款。单位犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第一款的规定处罚。

一位券商投资银行家指出，在严惩欺诈企业的同时，确实有必要加大对金融审计机构和上市公司中“关键少数”的问责力度。上市公司财务舞弊与保荐承销、审计评估、法律服务等中介机构及其从业人员的职业道德缺失以及未能发挥好“把关人”的作用有关。这也与实际控制人董和不害怕“上市”有关。未整合的合规责任是相关的。只有通过严厉的立法来形成冲击，市场中的所有参与者才能说实话，做真实的账目，严格按照规定披露信息，并且不触及金融欺诈和欺诈发行的高压线。

登记制度的改革需要强有力的刑事处罚来配合

中国证监会最近发布了一份针对康美制药的行政处罚书。康美制药因欺诈被罚款60万元，6名主要负责人被禁止进入证券市场10年至终身监禁。由于康美制药的违法行为发生在新证券法实施之前，60万元的罚款已经是法律规定的上限，证监会只能在法律范围内追究责任。目前，中国证监会已将康美药业及相关人员涉嫌犯罪行为移送司法机关，有必要发挥刑事责任追究的有效性，加大对造假者的处罚力度。

“刑事责任追究作为严惩重刑的重要组成部分，需要因时制宜，因势利导，发挥更大的作用。”王建军指出，一方面，证券发行登记制度已经作为资本市场的一项基本制度写入新证券法。以科学技术委员会和创业板为基础的注册制度改革将在整个市场进行，增加刑法制度的供给刻不容缓。特别是，在登记系统中实施前端市场准入对促进企业融资和加强市场活动大有裨益。然而，如果对欺诈发行罪的处罚不够，这类案件的数量可能会进一步增加，影响改革的有效性，阻碍改革进程，并影响资本市场为实体经济服务的能力。

另一方面，新《证券法》全面完善了欺诈发行的行政和民事责任，包括增加行政罚款和处罚金额、建立“指令回购”、“提前支付”和证券集体诉讼等制度。过度处罚问题更加突出，不足之处亟待弥补。此外，新证券法还拓宽了证券品种的范围，这也需要通过刑法加以完善。

这得到了许多代表的支持。全国人大代表、广东律师事务所主任朱认为，现行刑法不能充分反映证券犯罪的社会危害性，刑事处罚力度不够，与证券法规定的行政处罚责任不相匹配，制约了股票发行制度的市场化改革和资本市场的长期稳定健康发展。法律面前人人平等，对高智商的犯罪不应该严惩基层犯罪，而应该从宽处理。如果普通的盗窃诈骗犯罪披上欺诈性分配的外衣，将会得到减刑、免刑的结果，法律的平等性和公正性将会受到严重损害。

全国人大代表、田慧新材料董事长张峰指出，注册制度实施后，需要更多专业、有眼光的投资者，允许更多企业上市。同时，要加强过程监管，解决资本市场违法成本低的问题，探索和完善与登记制度相适应的违规发行处罚制度。王建军的议案与其他资本市场相关制度的修改一样，有利于进一步增加法治供给，提高资本市场的法治水平，推动资本市场法治建设和创新改革的长期系统工程进程。

"修改刑法以加重对欺诈发行的处罚具有广泛的群众基础."全国人大代表、全国陶瓷材料协会副总经理司指出，中国的假冒成本太低。以美国资本市场为例，造假的利益相关者将面临高价索赔，直接相关者甚至将面临刑事处罚。美国对欺诈的高额罚款也是上市公司害怕欺诈的原因。因此，在我国资本市场注册制度逐步实施的地方，这是完善信用制度和退市制度的必由之路。

来源：环球邮报中文网