营造有利于创新型人才引进的体制机制

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引进中国急需的高层次人才，已成为加快创新驱动发展的重要战略举措。为了加快创新驱动的发展，抓住新一轮科技产业革命的机遇，中国需要把引进高层次创新创业人才作为一项长期的战略性系统工程。

■戴建军

创新需要多层次的人才来满足创新的需要。中国已经成为一个人才强国。然而，拥有国际一流战略科技人才、科技领军人才、高层次创新创业团队和高技能人才的高层次人才匮乏，人才结构难以满足创新驱动发展的需要。引进中国急需的高层次人才，已成为加快创新驱动发展的重要战略举措。

中国人才引进现状

中国经济和社会的快速发展吸引了海外学生回国留学。根据教育部《2016年来华留学生统计》，2016年来华留学生总数为544，500人，增长20，800人，增长3.97%；归国留学生43.25万人，增长2.34万人，增长5.72%。随着海归人数和出国人数的逐年增加，他们之间的差距正在逐渐缩小。出国/回国人数的年比率从2015年的1.28:1下降到2016年的1.26:1。在中国学生回国人数大幅增加的同时，在中国学习的海外学生人数也迅速增加。根据教育部发布的数据，2016年在华留学生总数为44万人，比2012年增长35%。

在长期居留方面，近年来，中国的外国人永久居留许可制度(中国的“绿卡”)逐渐放松。从2004年8月永久居留许可制度实施到2013年的十年间，获得中国“绿卡”的总人数为7356人。2016年，公安部批准1576名外国人在中国永久居留，比上年增长163%，中国“绿卡”持有者总数超过1万人。

然而，我国引进人才的总量和比例仍然很小。改革开放以来，中国已经输出了1000多万移民，而在中国的外国人口只有80万左右。相对而言，世界移民的比例平均为3.4%，发达国家超过10%，印度为0.4%，而外国人在中国的比例仅为0.06%，远低于世界发展中国家的水平。

发达国家引进人才的政策与实践

引进人才发展国内经济由来已久。美国、加拿大、澳大利亚等发达国家已经形成了成熟的人才引进体系，吸引人才的主要做法和经验如下。

(a)通过技术移民系统引进国家所需的高水平和稀缺人才

发达国家主要通过建立技术移民法律制度来引进所需人才。大多数发达国家对国外人才进行了详细、科学的分类，并建立了量化的评价体系，以保证国家只引进所需的人才。一是根据人才自身需求进行打分，有针对性地筛选技术移民。加拿大(1967年)、澳大利亚(1989年)、新西兰(1991年)和英国(2001年)相继实施了移民计分制度。政府制定了明确、透明和量化的标准和要求，并引进了最需要的、能够为自身发展做出最大贡献的技术移民。二是对所需人才进行分类，采用配额优先的原则选择以美国为代表的移民。美国现行的移民政策是在1990年移民法的基础上修改和完善的，主要包括吸引外国科学家、工程师和国际学生的技术移民、h-1b临时工作签证和学生交流签证。这三项签证政策为外国科技人才进入美国提供了不同的条件和要求。

(二)建立系统、公开、透明的人才引进法律法规体系

在发达国家，以移民法为主体，建立了完善的法律体系来吸引外来人才。完备、规范、可操作的移民法律法规对移民工作的理念、制度、组织、职能和操作程序做出了详细规定。从确定人员资格的条件到审批的标准和程序，从临时工作管理到移民管理，每一个办理程序、每一份申请表格和材料都有详细和明确的规定，同时向公众开放。

(三)政府引导和充分发挥市场引进人才的作用

首先，政府进行宏观调控，市场调节人力资源。发达国家主要根据市场需求确定引进人才的重点领域，依法管理引进人才，享受“国民待遇”，这与当地居民在管理上基本没有区别，政府一般不给予特殊照顾。

二是政府部门、中介组织和用人单位有效合作。在发达国家，政府部门、中介机构和用人单位在引进国外人才方面的分工非常明确，同时又相互密切合作。

(四)注重吸引国际学生，并将其视为引进人才的重要途径

发达国家将扩大科学与工程领域国际学生的招生规模，吸引他们在完成学业后为自己的国家做出贡献视为引进人才的重要渠道。美国政府非常重视国际学生的作用，通过人才交流项目和外国学生资助政策，并辅以相关签证政策，从世界各地招募最优秀的学生，以留住最优秀的高科技人才。近年来，日本政府也扩大了招收外国学生的规模，并出台政策增加外国学生在日本学习的比例。2016年6月，日本政府发布了《2016年日本复兴战略》，该战略提议到2020年将外国学生在日本的就业率从目前的30%提高到50%。

我国人才引进存在的问题

我国相关部门在引进人才方面做了大量工作，但与我国对创新型人才的需求相比，在人才引进方面还存在一些不足。

(一)缺乏人才引进体系

目前，我国主要通过人才引进计划和财政补贴、项目资助等优惠政策吸引人才，但人才引进的制度建设较少，稳定性和可预测性不强。相对而言，成熟的人才引进国家主要通过系统的人才引进体系来吸引人才，并根据人才需求建立技术移民制度，颁布明确的法律法规来保障其实施，使得人才引进成为常态。

(二)市场机制在人才引进中的作用没有充分发挥

首先，人才引进的主体基本上是政府，用人单位的作用不够。企业、非政府组织和中介组织作为重要的社会主体，参与人才引进的程度较低。第二，人才引进主要基于学术评价指标，很少有市场价值贡献指标。在我国的人才引进中，政府制定了一系列的学术评价指标要求，如以学位、职称、论文和荣誉称号作为评价指标，导致人才职称在人才引进中的重要性，以及对经济社会发展的实际需要和人才价值贡献的潜力考虑不足。一些人才在引进后并没有对经济和产业发展做出预期的贡献。

(三)重视人才引进和轻人才开发环境建设

许多地方政府都愿意资助企业引进人才，而且往往把每年引进的“高端人才”数量视为一种成就。但是，这种“只注重投入，忽视产出”的人才引进方式，对人才引进的质量和利用效果缺乏跟踪、调查和问责，不利于高层次人才引进的可持续性。同时，从短期来看，这种政府主导的人才引进主要是通过财政补贴和配套项目来实现的，高层次人才真正看重的配套条件没有得到全面深入的考虑。

(四)人才引进过程中的知识产权管理亟待完善

目前各地引进高端科技人才的知识产权分析仍停留在浅层次，没有与人才引进需求相匹配的整体评价机制。存在人才信息把握不到位、与行业融合程度低、知识产权规范监管不严等问题。同时，目前人才引进中的知识产权评估仅仅是为了验证人才拥有知识产权的数量和信息的真实性，缺乏对人才所掌握技术的稳定性和先进性的全面分析，无法准确识别引进人才的质量，避免人才引进带来的知识产权风险。

完善我国人才引进政策的建议

为了加快创新驱动发展，抓住新一轮科技产业革命的机遇，我国需要将引进高层次创新创业人才作为一项长期战略和系统工程。

(一)建立系统的技术移民体系，重点引进高层次和紧缺人才

中国社会经济发展已进入创新驱动发展阶段。创新驱动是人才驱动，迫切需要大量的创新人才来支撑。特别是，新一轮科技革命和产业转型正在酝酿之中。要抓住这一轮产业革命的机遇，实现“变道超车”，就必须从全球的角度，汇聚来自世界各地的高端人才。中国有吸引国际人才的巨大潜力，也有良好的基础。我们应该充分发挥国际人才红利，加快中国的发展。因此，建立系统的人才引进体系，根据科技和产业革命的需要，从世界各地引进高端和稀缺人才，使全球人才不断流向中国，促进中国经济和社会的转型升级。借鉴国外经验，研究颁布《技术移民法》，在法律规定的基础上，制定宏观调控、甄别评估、保护技术移民权益的政策体系。

(2)吸引和留住优秀海外学生，作为吸引人才的渠道

应当为国际学生制定灵活的优惠政策，如为优秀国际学生提供慷慨的奖学金或助学金，放宽外国学生在中国工作的限制，建立学生签证改为工作签证的制度，允许优秀国际学生毕业后直接在中国工作，并提供激励制度，为永久居住在中国的国际学生提供健全的社会保障，给予平等的公民待遇，吸引和留住优秀的外国学生。

(三)充分发挥市场在选拔人才中的作用

整合现有多头人才引进计划，赋予用人单位更多自主权，更加关注企业就业需求，积极发挥市场选择和市场评价作用，提高人才引进效率和效益。我国的人才引进主体应该逐步从政府向市场过渡。政府可以与企业和非政府组织建立合作渠道，政府在其中发挥引导和支持作用。

(4)加强人才生活和发展环境建设

首先，我们需要一个不断完善的人才生活和工作环境。通过制度设计，政府部门应在薪酬、职位晋升、职称评定、成长平台等方面优先考虑创新型人才，同时加大住房保障、医疗保健、儿童入学等基础设施建设的投入，积极改善工作环境，通过完善的环境吸引人才。

二是完善人才发挥作用的载体平台建设。灵活引进人才与专职引进人才相结合，以重大项目、重点学科基地、战略性新兴产业等载体平台吸引高层次人才流向中国，为人才提供良好的发展环境。

(5)建立和完善人才引进的知识产权评估管理机制

加强人才引进的知识产权分析和服务，建立知识产权大数据与人才的联系关系，形成客观、科学、完善的人才知识产权评价体系。在人才引进过程中，应加强知识产权信息分析，立足自主知识产权，从人才拥有知识产权的现状出发，分析人才科技创新的整体水平，从而判断人才与需求的匹配程度。综合分析人才掌握技术的知识产权风险。

国务院发展研究中心创新与发展研究部

创新人才培养、激励和引进机制研究小组

项目负责人:马明杰项目协调人:田项目组成员:沈戴王鸿儒明辉张馨罗涛李忠

来源：环球邮报中文网