根据10号文你的PPP项目要退库 怎么办？

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作者:张大研，北京金龙建通智库研究员

金彩(2019)10号文件对以前的规定进行了基本细化和澄清，但没有更严格的内容。对于政府出资的项目，它甚至给了空一个清晰的空间。

同时，10号文件也是一份务实的文件，在合规要求方面采用了新旧方法。

例如，政府支付项目的要求是新项目。新签项目还要求ppp项目的运营补贴支出不能从政府资金预算和国有资本运营预算中安排。

因此，如果各方都按照之前的规定规划项目，10号文件不会引发一波撤资浪潮。

然而，第10号通知中也有关于提取和不入库的规定，例如:

发生本条第(一)项情况时，仓储项目应退出使用，项目形成的财政支出责任应认定为地方政府的隐性债务，并要求有关部门依据法律法规对相关单位和个人进行严肃问责。

对存在本条第(二)至(五)项的，应当限期整改。无法整改或逾期整改不到位的，仓储项目应退役，涉及地方政府隐性债务增加的，应要求有关部门进行问责，并依法妥善处理。

对于新的政府支付项目，10号文件提出了三个条件:

为避免上述限制，新支付的政府物品被捆绑打包成少量的用户付费物品，且物品内容没有实质性关联，用户付费比例低于10%，不会入库。

由于以ppp名义实施的项目太多，有些项目会在10号文件发布后受到影响，需要整改、撤销或不能进入图书馆。

当你不在图书馆的时候会发生什么？

10号文件指出，仓储是标准化公私伙伴关系项目的必要条件，《公私伙伴关系综合信息平台运作规范》原则上规定，非仓储项目的支出责任不应通过财务预算安排。

在这种情况下，大多数金融机构不会提供融资。

当然，有人说你可以用特色而不是购买力平价来运作。特别是污水、垃圾处理等不需要财政安排和预算支付的项目，一些人仍然采用特许经营模式。我们将在另一篇文章中讨论它的可行性。我们在这里要讨论的是，如果您的项目需要根据10号文件返回到图书馆，或者不能进入图书馆，我该怎么办？

让我们先看看它。10号文件要求直接撤回:

有一个政府或政府资助的代表从社会资本中回购投资本金，承诺固定回报或保证最低收入。通过签订阴阳合同，或由政府或其出资代表为项目融资提供各种形式的担保和还款承诺，政府实际上承担了项目投资和建设的操作风险。

根据现行规定，上述行为将形成隐性政府债务，撤资不可避免。

但是，上述情况可以纠正并再次申请入库。

在这种情况下，政府和社会资本有必要重新谈判收入和风险分配。如果项目自身经营收入不足，政府可以对可行性缺口给予补贴。然而，涉及隐性债务的各种承诺和担保必须收回。

如果社会资本没有运营能力，政府只想通过ppp模式筹集资金，或者纯粹的基础设施项目没有运营收入。这种情况不适合ppp，政府可以通过发行债券、寻求上级财政转移支付、主管部门专项资金或其他方式筹集资金。

10号文件要求限期整改，否则有四种退仓情况:

一是各级政府所属的各类融资平台公司和对其经营活动有实质性影响的国有企业与社会资本在同一层面参与ppp项目。

第二，社会资本方实际上只承担项目建设，而不承担项目运营责任，或者政府支出事项与项目产出绩效脱钩。

第三，社会资本方的选择没有经过法律程序。

第四，未通过物有所值评估、财务承受能力论证或未按要求避开财务承受能力10%红线，以ppp名义实施。

其中，第二种情况更容易纠正。为了使政府支出与项目产出绩效脱钩，可以重新设计绩效考核与政府支出挂钩的方案。如果社会资本方实际上只承担项目建设，不承担项目运营责任，也可以修改协议，增加社会资本运营的内容。然而，对于某些项目，可能需要增加投标联合体的成员数量，这是相当麻烦的。

在第四种情况下，只要你有足够的财力，纠正起来相对容易。如果资金不足，需要重新规划整体投融资，将真正适合ppp的项目放入数据库。对于不适合ppp模式且不划算的项目，可以采用其他融资方式，充分利用10%的空空间。

在第二种和第三种情况下，不容易纠正，因为有必要改变项目的主体。无论是平台正在经历真正的转型还是对社会资本的重新招标，都是一个漫长的过程，我不知道能否在期限内完成。此外，变更主体后，还涉及到一系列审批事项的变更。在所有这些变化之后，这可能是一个新项目。

对于新的政府支付项目，第10号通知的要求是:

1.在财政支出责任占5%以上的地区，不允许新的政府支付项目。根据"实质重于形式"的原则，除了按照收支两条线管理并以政府支付形式表示的公私伙伴关系项目之外；

2.通过公开招标、邀请招标、竞争性咨询和竞争性谈判等竞争性手段选择社会资本方；

3.严格控制项目投资、建设和运营成本，加强后续审计。

为避免上述限制，新支付的政府物品被捆绑打包成少量的用户付费物品，且物品内容没有实质性关联，用户付费比例低于10%，不会入库。

第一点很容易理解。地方政府可以将有限的财政支出中的0/12365だよ用于污水和垃圾处理项目。另外，请注意“ppp项目的运营补贴支出不得从政府资金预算和国有资本运营预算中安排”，运营阶段的补贴支出不得安排。对于建设阶段的政府投资，应使用政府性基金和国有资本经营预算。因此，可以增加建设阶段的投资，增加政府的资金投入，降低项目融资比例，从而减少运营阶段的补贴支出。

关于第2点，应当指出，单一来源采购或定向采购被排除在外。

第三点要求严格核算和降低成本，这可以与行业水平相比。同时，系统中还设置了跟踪审计和社会监督。

对于不允许包装的物品，或者用户支付低于10%的物品不允许入库，要求非常有针对性。应对它的方法之一是回归从事实中寻找真理。如果它不适合ppp，它不需要ppp去做，并考虑其他方式；另一方面，如果条件允许，一个更大的项目可以重新规划。例如，一个原本是道路的项目可以被认为是一个地区重建项目，可以包含更多的创收内容。这已经成为一个新项目。

有人认为，小区项目的收入来源于小区开发和土地增值后的土地出让金收入，表现为政府收支分离的有偿支出。根据“实质重于形式”的原则，它不受政府支付项目的限制。这种理解可能有问题。许多文件强调土地储备工作只能由土地储备机构承担。ppp项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地储备和前期开发工作，不得借用未提供融资的土地；ppp项目的资金来源、未来收入和清算责任不得与土地出让收入挂钩。因此，地区项目的未来在于丰富和丰富地区的内容，延长商业链，并把地区的最终产品，如房地产销售、租赁、公共服务、经营收入和工业收入作为项目回报的来源，从而减少对政府补贴的依赖。

总的来说，10号文件没有比以前的文件更严格的要求，甚至为政府出资的项目提供了明确的空空间。由于之前市场对政策边界有一些模糊的认识，而且有很多项目是以ppp的名义实施的，10号文件发布后，一些项目会受到影响，需要整改、撤销或无法进入图书馆。我们应该认识到，这是ppp规范发展的必然趋势。市场预期稳定后，大家都会遵守规范，这种现象会减少。

目前，一个更令人困惑的情况是，你的项目已经开始到一定程度；或者，对于某个项目，金融机构已经发放了贷款，但此时，该项目需要整改甚至撤销。我该怎么办？

具体问题的具体分析。如果项目绩效收益的不确定性在整改后增加，借款人可能被要求提高利率或股东可能提供信用增级，或贷款金额可能减少，股东可能被要求增加投资。如因项目退出或实施变更造成停滞，可暂停贷款，提前收回贷款，并要求股东提供定期担保。

10号文件指出，仓储不是项目合规的背书，仓储不是商业银行的贷款条件。这是对金融机构的信任，也是赋予金融机构的责任。针对上述风险，金融机构应加强贷前审查，认真识别和评估风险，并在贷款条件中设定约束和化解风险的条件。

因此，金融机构应谨慎选择项目，平衡项目收益和综合还款能力，加强项目评估，重视地方政府和股东的分析，以赢得股东的支持，从而有资源降低风险，在问题出现时增加信任。

以上是10号文件的第二种解释。口译1的原文附后，供你参考。

从隐性债务、资本和平台等角度来看。

看金彩10号文件

张大研解读

金彩(2019)10号是一份难得的好文件。好的一面是，它面对的是实践，而政策界限是明确的:

1.用肯定和否定列表列出ppp项目应该满足的6个条件和不应该发生的5个行为。并对政府支付项目提出了三个要求。

2.很明显，10%的财政红线、作为社会资本的平台、纯政府支付的项目、资本等政策界限都是当前实践中的热点问题。

关于10%财政的红线，10号文件明确指出，新签署的项目不得从政府资金预算和国有资本经营预算中安排ppp项目的经营补贴支出。很明显，10%红线的分母是一般公共预算支出。

关于平台和国有企业参与ppp项目，10号文件规定，各级政府所属各类融资平台公司和对其经营活动有重大影响的国有企业不得作为社会资本。

关于项目资金，10号文件要求“项目公司股东以自有资金支付资金”，而不是“以债务资金作为项目资金”，这就明确了资金需要渗透到股东中去，不属于借款人债务资金的想法是可以制止的。

对于政府出资的项目，10号文件没有限制一刀毙命，而是留出了一个合理的空房间。

为了避免对库存项目造成很大的影响，10号文件采取了新老分开的做法。

总的来说，10号文件稳定了市场预期，宽严相济，务实务实，对ppp规范的发展具有重要意义。预计10号文件后，ppp将进入稳定发展或正常发展状态。

此外，金彩10号还拓宽了我们对隐性债务的理解。例如:

保证合理支出。合格的公私合作项目形成的政府支出项目是基于公众享受符合约定条件的公共服务，即政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要按照法律法规要求，将ppp项目规范的财政支出纳入预算管理，注重守信用，稳定市场预期。

本文提出了“经常性支出”的概念，即:政府每年用于持续提供公共服务的资金属于政府的经常性支出。这种经常性支出，即年度支付资金，可以而且已经安排在现有预算中，属于政府的合理支出。我们可以延伸到它不属于政府的隐性债务。

关于非法ppp项目是否涉及隐性债务，10号通知有两种情况:一种是直接认定为隐性债务，另一种是“如果涉及增加地方政府隐性债务，应要求相关部门承担责任，并依法妥善处理。”由此可见，是否为隐性债务取决于项目违规的具体情况，主要取决于政府的支付责任是否固化，是否超出政府现有的预算能力，是否未纳入预算管理，投融资风险是否实际由政府承担。

以下是第10条的原文和关键提示:

财政部关于推进政府与社会资本合作规范化发展的实施意见

金彩[2019]10号

各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市和计划单列市财政监察专员办事处:

推进政府与社会资本合作(ppp)模式在公共服务领域的运用，引入社会力量参与公共服务供给，提高供给质量和效率，是党中央、国务院的一项重要决策安排。为贯彻中央经济工作会议和全国金融工作会议精神，有效防范和控制地方政府隐性债务风险，充分发挥ppp模式的积极作用，落实“六个稳定”工作要求，弥补基础设施不足，促进优质经济发展，现提出如下意见:

一是牢牢把握推进ppp规范发展的总体要求

近年来，各级财政部门和有关方面大力推进公私合作，为稳定增长、推进改革、造福民生发挥了积极作用。但是，也存在着超越自身财力、强化政府支出责任、扩大适用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运作、严格监管、公开透明、廉洁奉公”的原则，有效防范和控制地方政府隐性债务风险，坚决做好重大风险防范和化解工作，扎扎实实规范ppp发展。

(a)标准化运作。完善制度体系，明确“正负”清单，明确生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”的动态调整机制，实施项目绩效激励考核。

解说:图书馆仍在动态调整中，估计本文发表后会有一轮的图书馆清理。

(二)严格监管。坚持必要和可承受的财政投入原则，审慎科学决策，完善财政支出责任监控和风险预警机制，防止政府支出责任过度和增加财政支出压力，有效防范和控制地方政府打着ppp幌子隐性债务增加。

(3)公开性和透明度。公平、公正、公开地获取社会资本。充分利用国家公私伙伴关系综合信息平台，充分披露公私伙伴关系项目的全生命周期信息，保护公众的知情权，对相关各方形成有效的监督和约束。

(4)诚信履行合同。加强地方政府诚信建设，强化契约观念，充分体现平等合作原则，保护社会资本的合法权益。根据法律法规，符合条件的ppp项目的财务支出责任将纳入预算管理，并根据合同及时履行绩效，以增强社会资本的长期投资信心。

二是规范和推进ppp项目的实施

(1)标准化公私合作项目应符合以下条件:

1 .公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，并按规定履行资金效益评估和财务承受能力论证程序；

2.社会资本负责项目的投资、建设和运营，并承担相应的风险，而政府则承担政策和法律等风险；

3.建立与项目产出绩效完全挂钩的支付机制。不允许通过降低考核标准来锁定和固化政府支出责任；

说明:此处与绩效完全挂钩的要求，以及财办金[2017]92号文件关于与工程造价和绩效考核结果挂钩的部分比例不低于30%的要求，应按照取其一的原则进行整合实施。有人认为这两个矛盾，但我不这么认为。如果各方都坚持公私伙伴关系的真谛，满足公私伙伴关系的要求，并妥善运作，效果将是一样的。

4.项目资本金符合国家规定的比例，项目公司股东用自有资金按时足额缴纳资本金；

解释:股东用自己的资金支付资本。结合以下情况，不允许“将债务资金作为项目资金使用”。很明显，资本不应该是股东的债务基金，只要它不是借款人的债务基金。

5.政府主要承包单位应为县级以上人民政府或其授权的机关或机构；

6.按规定纳入国家ppp综合信息平台项目库，及时全面披露项目信息，主动接受社会监督。

(二)符合上述条件的，新的政府有偿项目原则上还应符合以下审慎性要求:

1.在财政支出责任占5%以上的地区，不允许新的政府支付项目。根据"实质重于形式"的原则，除了按照收支两条线管理并以政府支付形式表示的公私伙伴关系项目之外；

2.通过公开招标、邀请招标、竞争性咨询和竞争性谈判等竞争性手段选择社会资本方；

解释:不包括单一来源采购或定向采购。

3.严格控制项目投资、建设和运营成本，加强后续审计。

为避免上述限制，新支付的政府物品被捆绑打包成少量的用户付费物品，且物品内容没有实质性关联，用户付费比例低于10%，不会入库。

解说:这篇文章很好，澄清了政府支付项目的要求，给了市场稳定的预期。同时，这一要求也适用于新项目和已入库的项目。如果其他方面没有问题，估计存储是可以保证的。这表明了一种更加务实的政策态度。

(三)强化财政支出监管责任。确保每年普通公共预算中所有同级公私伙伴关系项目的财政支出责任不超过当年同级普通公共预算支出的10%。新签署的项目不得从政府资金预算和国有资本运营预算中安排ppp项目的运营补贴支出。建立ppp项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险预警，对财政支出责任占比超过10%的地区禁止新项目进入仓库。

说明:对于新签署的项目，ppp项目的运营补贴支出不从政府资金预算和国有资本运营预算中安排。支出只能从一般公共预算中安排，政府在所有公私伙伴关系项目上的年度支出不得超过一般公共预算支出的10%。这条规则堵住了10%红线的漏洞。很明显，这是一个新签署的项目，这意味着签署的项目不能被调查，它更务实。见:建议财务部明确10%红线的价值标准

第三，加强项目的规范化管理

各级财政部门要把标准化经营放在首位，严格按照要求实施标准化ppp项目，不得出现以下行为:

(一)存在政府或政府投资代表从社会资本中回购投资本金、承诺固定收益或保证最低收益的情况。通过签订阴阳合同，或由政府或其出资代表为项目融资提供各种形式的担保和还款承诺，政府实际上承担了项目投资和建设的操作风险。

解释:不仅政府，而且政府出资的代表也不能从社会资本中回购投资本金，承诺固定回报或保证最低回报。堵住漏洞。

(二)属于同级政府的各类融资平台公司，以及对其经营活动有实质性影响的国有企业作为社会资本参与同级ppp项目。社会资本方实际上只承担项目建设而不承担项目运营责任，或者政府支出事项与项目产出绩效脱钩。

解读:国有企业能充当社会资本吗？这篇文章说得很清楚。有人认为，这与国办发(2015)42号文件的平台可以作为脱钩改制后的社会资本的精神不符。我认为我们不能这样看待它。这里的各种融资平台公司指的是在形式和实质上仍然是政府平台的公司，即没有真正转型的公司。根据42号通知精神，已经脱钩改制的公司不再被视为融资平台。由于大量的平台没有经历实质性的变革，本文对相关方有很大的冲击。

(3)不经法定程序选择社会资本方。未通过物有所值评估、财务承受能力论证或未按要求规避财务承受能力10%红线，以ppp名义实施的。

(四)利用债务资金作为项目资金，虚报或虚报投资。

说明:结合上述“项目公司股东以自有资金支付资本”，这里的债务资金应该渗透到股东身上。

(五)未按规定及时披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响公众知情权和社会监督权的行使。

发生本条第(一)项情况时，仓储项目应退出使用，项目形成的财政支出责任应认定为地方政府的隐性债务，并要求有关部门依据法律法规对相关单位和个人进行严肃问责。

对存在本条第(二)至(五)项的，应当限期整改。无法整改或逾期整改不到位的，仓储项目应退役，涉及地方政府隐性债务增加的，应要求有关部门进行问责，并依法妥善处理。

解说:将会有一轮数据库清理。

第四，营造良好的标准化发展环境

各级财政部门要会同有关部门采取多种措施，加强规范管理和分类指导，加大对重点领域和重点项目的政策支持。

(a)鼓励私人资本和外国资本参与。加大对民营企业和外资企业参与ppp项目的支持力度，向民营企业引进政府信用好、项目收入稳定的优质项目，在同等条件下优先支持民营企业参与项目。中央政府公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持涉及合格民营企业的ppp项目。研究完善我国ppp基金绩效考核方法，将民营企业参与项目投资作为重要考核指标，引导我国ppp基金加大支持力度。各地在实施ppp项目时，不得对外资企业和中资海外分支机构设置歧视性条款或附加条件。推进优质优价采购，应根据采购项目的需求特点合理选择采购方式，进一步加强采购需求和绩效验收管理，提高采购质量。

(2)加大融资支持。结合我们自身的财务状况，我们将根据本地情况，通过注资和运营补贴来支持标准化的ppp项目。引导保险基金和中国公私合作基金增加项目股权投资，拓宽项目资金来源。鼓励股权转让、资产交易、资产证券化等。，盘活项目现有资产，丰富社会资本的进出渠道。

说明:根据预算管理流程，政府在自身财力范围内合法合规地注入资金支持标准化项目是一种正常合理的支付行为。

(3)关注关键领域。应优先支持在基础设施补充和基本公共服务均等化领域具有一定效益的公共福利项目，如卫生、养老金、文化、体育和旅游。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完整、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

(四)保证合理支出。合格的公私合作项目形成的政府支出项目是基于公众享受符合约定条件的公共服务，即政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要按照法律法规要求，将ppp项目规范的财政支出纳入预算管理，注重守信用，稳定市场预期。

释义:此处出现“经常性开支”的概念，意思是:政府用于持续提供公共服务而每年必须支出的基金，属于政府的经常性开支。这种经常性支出，即年度支付资金，可以而且已经安排在现有预算中，属于政府的合理支出。我们可以延伸到它不属于政府的隐性债务。

日前，财政部部长刘坤在全国人大新闻发布会上回答记者提问时指出:“严禁以政府投资基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等名义变相借钱。”在这三个方面，可以做到合法合规，我们鼓励这样做，但我们不能借这个名义变相借钱。这一讲话还表明，纳入预算管理并可由财政资源承担的合法和合规项目并不构成政府的隐性债务。

10号文件扩展了我们对隐性债务概念的理解。不幸的是，10号文件没有明确说明这一点。也许是因为澄清隐性债务的概念不是第10号通知的任务。

(5)加强信息披露。依托国家ppp综合信息平台，对ppp项目信息进行公开披露、汇总统计、分析和监控的全过程，完善项目库“进、出”的动态调整机制。仓储不视为项目合规的背书，仓储不视为商业银行的贷款条件。

说明:仓储的主要功能是信息公开，仓储不能代替合规审批。仓库是动态调整的，仓储是ppp项目融资的必要条件，但不是充分条件。商业银行需要自己承担合规风险。

(六)加强分类指导。对于在建项目，我们敦促各方严格履行职责，确保出资到位，推动项目如期完成，避免“半拖”项目。对于尚未开工的项目，敦促各方加强合同条款审查，严格按照要求规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传和信息披露，吸引各类市场主体，特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯级衔接的项目发展格局。

(七)加强对ppp咨询机构和专家库的管理。咨询机构和专家应发挥专业作用，遵守职业道德，依法提供ppp项目咨询服务。对于包装不规范，增加隐性债务风险，违反相关政策法规出具咨询意见，收费标准偏离市场合理水平，对ppp项目实施造成负面影响和严重后果的ppp项目，要按照规定严肃追究责任。

第五，配合做好实施工作

各级财政部门要提高地位，积极行动，加快建立协调合作、保障有力、措施充分的工作机制。

(1)加强部门合作，在项目识别、论证和入库的前期加强沟通、协调和信息共享，做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，促进科学决策。

(2)加强跟踪和监控。加强对项目全生命周期的跟踪、指导、监督和检查，建立健全政策执行和项目实施的监督机制。加大信息披露力度，主动接受审计监督和社会监督，促进项目规范有序实施。

(3)鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制，加大政策支持力度，加强经验总结和案例推广，及时向财政部报告工作推广过程中形成的经验和做法以及发现的主要问题。

财务和行政部

2019年3月7日

(这篇文章的作者是北京金龙建通智库的研究员张大研。解释不代表本平台的意见)

来源：环球邮报中文网