潘功胜：研究允许中资机构参与离岸人民币市场

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2019年是中国外汇管理改革和国家外汇管理局成立40周年。40年来，外汇管理始终服务于党和国家的大局，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持对外开放的基本国策，在促进贸易投资自由化便利化和外汇资源高效集约配置的同时，有效应对了历次国际金融危机的冲击。十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，外汇管理部门积极为新的开放经济体制和“一带一路”建设服务。在外汇管理不断开放、人民币汇率市场化改革不断推进的背景下，成功抵御了跨境资本流动的高强度风险冲击，有效维护了复杂严峻形势下的国家经济金融安全。与新时期综合开放新格局和国家治理体系治理能力现代化相适应的外汇管理体制和机制在实践中不断完善。

40年来，外汇管理部门始终坚持以中央为中心，服务大局，顺应社会主义市场经济的改革方向和中国开放型经济的发展趋势，坚持把外汇管理工作纳入党和人民事业的大局，不断创新和自我革命，注重与经济金融体制改革的整体配套， 在促进人民币可兑换、维护外汇市场稳定、支持国家重点领域战略发展和改革等方面取得历史性成就。

人民币可兑换性不断提高，外汇管理促进了中国经济开放，建立了新的开放经济体系，贸易投资自由化便利化水平不断提高

1993年十四届三中全会首次提出“逐步实现人民币可兑换”后，外汇管理部门稳步推进人民币可兑换改革进程，人民币可兑换程度不断提高，为促进跨境贸易和投资活动提供了便利的兑换环境。十八大以来，服务贸易强国的建设，使自由贸易试验区和自由贸易港在外汇管理改革方面有了更大的自主权。

经常账户完全可兑换。实现经常账户可兑换是基金组织成员国的一项基本义务。在改革开放初期，中国接受了《国际货币基金组织协定》第14条，并对经常性支付采取了一些限制性措施。1994年，中国实现了经常项目的有条件可兑换，取消了对中资企业贸易和非贸易业务用汇的限制。1996年12月，中国正式接受了《国际货币基金组织协定》第八条的义务，实现了人民币经常项目的可兑换，取消了对经常项目对外支付和转移的一切限制。2009年提出外汇管理理念和方法“五个转变”后，2012年至2013年对货物和服务贸易外汇管理制度进行了改革，取消了货物贸易逐笔核销和服务贸易事前审批制度，极大地提高了贸易便利化程度。

资本账户可兑换达到了一个新的高度。实现经常项目可兑换后，党中央、国务院多次对资本项目可兑换改革提出明确要求。考虑到促进开放和防范风险的双重目标，外汇局按照“先进后出、长期与短期、直接与间接、机构先行与个人先行”的思路，稳步有序推进资本项目开放，资本项目可兑换程度继续提高。目前，直接投资项目已基本实现可转换，外债管理的前置审批已转向宏观审慎管理。跨境证券投资渠道不断拓展。自沪港通和深港通分别于2014年和2016年开通以来，双向累计交易量已超过14万亿元，2018年累计净流入2254亿元；自2017年债券互联开通以来，累计交易量接近1万亿元，累计净流入1715亿元。

服务金融改革和国家对外战略，充分发挥外汇资源在维护金融机构健康、服务“一带一路”等重大战略中的积极作用

外汇储备在大规模运作和服务国家战略方面积累了丰富的经验。面对国际金融市场的大幅波动和大规模外汇储备管理的挑战，应加强中长期战略，审慎优化货币和资产结构，确保安全性、流动性和保值增值，基本形成适应大规模外汇储备和中国国情的经营管理模式。新世纪以来，中国逐渐摆脱了外汇资源的短缺，自2006年以来，外汇储备规模居世界首位。

支持金融机构市场化改革。在大型商业银行改革和发展政策性金融机构中，应创造性地运用外汇储备充实金融机构资本。汇金公司成立于2003年，分别向中国银行和中国建设银行注资225亿美元。2005年和2008年，分别向中国工商银行和中国农业银行注资200亿美元，2007年向中国发展银行注资200亿美元。2015年，外汇储备分别为国家开发银行和进出口银行增资480亿美元和450亿美元，外汇储备注资解决了大型商业银行资本充足率不足的问题。经过一系列改革，我国商业银行逐步建立了规范的公司治理结构，资产规模和盈利能力居世界前列。发展型和政策性金融机构改革进展顺利，职能定位进一步明确。

服务“走出去”大战略和“一带一路”建设。外汇储备不断扩大和多样化，坚持商业化原则，为实体经济走向世界发挥了重要作用。2011年，成立了外汇储备委托贷款办公室，先后成立了丝绸之路基金、中国-拉美能力基金和中国-非洲能力基金；向中投国际、国鑫国际、发展银行和进出口银行注资；与国际金融公司、美洲开发银行和非洲开发银行等多边发展机构开展联合融资业务。目前，已经形成了以股票和债务相结合、股票为主体的投资体系，为“一带一路”建设和国际能力合作等国家战略提供了长期稳定的资金支持。截至2018年9月底，包括丝绸之路基金在内的7家股权机构共开展了222个项目，覆盖66个国家和地区；与多边发展机构的联合融资业务通过股权和债权共投资了151个项目，覆盖71个国家和地区。

为改革开放保驾护航，在对外开放过程中有效维护国家经济金融安全，多次成功应对高强度外部风险冲击

作为一个开放的经济大国，维护经济和金融安全是确保国家安全的重要组成部分。40年来，外汇管理部门适应开放环境，成功应对了历次国际金融危机的风险，有效维护了外汇市场稳定，保持了无系统性风险底线，为改革开放提供了安全环境。

成功抵御了亚洲金融危机的冲击。1997年亚洲金融危机爆发后，中国出口大幅下降，国际收支顺差大幅收窄，人民币汇率难以保持稳定。在坚持经常项目可兑换的同时，外汇管理部门加强真实性审核管理，与海关联合开展进出口报关单网上核查，有效遏制了企业利用虚假进口报关单逃避外汇的行为。同时，要严格管理资本项目，组织外汇检查，坚决打击外汇黑市。这些措施及时规范了外汇收支秩序，显著增强了市场信心，对维护人民币汇率运行正常发挥了重要作用。1998年至2005年，中国政府坚持人民币不贬值的庄严承诺，避免了亚洲竞争性贬值，有效维护了地区经济金融环境的稳定，赢得了国际社会的一致好评。

有效应对国际金融危机的冲击。2008年国际金融危机和发达经济体的量化宽松货币政策对中国外汇形势产生了巨大影响，危机前后的跨境资本流动在短期内发生了剧烈调整。外汇管理部门密切跟踪形势变化，加强跨境资本流动监控和预警，迅速启动危机应对。为应对危机初期跨境资本外流的压力，出台了一系列支持企业的外汇政策，如提高企业预付款和延期付款的基本比例，适度提高短期外债余额指标等；鉴于自那以来发达国家量化宽松政策带来的跨境资金大量净流入，启动了应对非正常资本流入的计划，并加强了银行结售汇头寸、外商直接投资、海外上市和回报投资等外汇业务管理措施。在加强跨境资本流动均衡管理的同时，要注意加强外汇储备管理，严格控制各种投资产品发行方和交易对手的违约风险，做好流动性安排。这些措施确保了外汇储备的整体安全，维护了国际收支平衡和国家经济金融安全，中国在全球经济中的影响力逆势上升。

成功应对外汇市场多重高强度风险冲击。2015年底至2017年初，受国内外多种因素影响，中国外汇市场经历了“跨境资本大规模外流-外汇储备持续下降-人民币贬值压力加大”的严重负螺旋，外汇市场形势异常严峻和复杂。外汇管理部门会同有关部门，按照党中央、国务院的决策部署，积极采取一系列稳定外汇市场的综合措施:推进人民币汇率形成机制市场化改革，增强汇率弹性；完善跨境资本流动的宏观审慎管理框架，逆周期调整跨境资本流动；加强微观市场监管，严厉打击外汇违规行为；推进金融市场开放，扩大外汇资金流入。在国内外各种因素的共同作用下，这些措施使我们成功稳定了外汇市场，避免了可能出现的高强度外汇市场危机，保持了无系统性金融风险的底线。2018年以来，经济运行平稳变化，外部环境变化明显，外汇市场变化不大。外汇管理部全面总结了近年来成功应对外汇市场高强度风险冲击的实战经验，采取多种措施抗击和化解重大风险，在复杂严峻的形势下再次维护了外汇市场稳定和国家经济金融安全。

牢牢把握中国特色社会主义市场经济改革方向，市场在外汇资源配置中的决定性作用不断增强

40年来，随着中国特色社会主义市场经济的发展，中国外汇市场的资源配置方式发生了深刻变化。按照党中央、国务院的统一部署，外汇管理部门牢牢把握中国特色社会主义市场经济的改革方向，在不断完善中改革人民币汇率形成机制，理顺外汇市场供求关系，深化外汇市场建设，完善汇率市场化的微观基础， 市场在外汇资源配置中的作用不断增强，外汇资源配置效率不断提高，对促进国内外经济均衡发展和转型升级发挥了积极作用。

人民币汇率市场化程度不断提高

汇率是市场经济条件下的重要价格机制和杠杆。完善汇率形成机制有利于理顺宏观价格信号，提高外汇资源配置效率。随着中国从计划经济向市场经济、从封闭经济向开放经济的转变，人民币汇率制度经历了从官方汇率到市场决定、从固定汇率到有管理的浮动汇率的重大演变。

从官方汇率到市场决定，人民币汇率形成机制的市场化改革取得了长足进展。在计划经济体制下，中国计划分配外汇资源，汇率由政府决定。1979年，为配合外贸体制改革，鼓励企业出口创汇，中国开始实施外汇留成制度。在国家对外汇实行集中管理和统一平衡的基础上，允许出口企业购买一定数量的外汇，允许企业通过外汇掉期市场转移多余的外汇，逐步形成官方汇率和市场汇率并存的双重汇率制度。这种双重汇率制度安排使市场机制在外汇资源配置中发挥作用，极大地调动了企业出口创汇的积极性，在一定程度上缓解了外汇资源的短缺。1993年，中共十四届三中全会对外汇管理体制改革提出了明确要求。1994年初，中国宣布实行以市场供求为基础的单一、有管理的浮动汇率制度，废除了外汇留成制度，建立了全国统一的外汇市场，建立了中国外汇交易中心。全国外汇交易通过银行结售汇系统纳入银行间外汇市场，官方汇率与外汇掉期市场汇率并轨。人民币汇率形成机制朝着市场化改革的方向大步迈进。

从盯住美元到有管理的浮动，市场在外汇资源配置中的决定性作用不断增强。1994年人民币汇率形成机制改革后，由于亚洲金融危机等外部冲击，人民币汇率并未真正实现浮动，而是长期盯住美元。新世纪以来，随着国内外经济环境的改善，完善人民币汇率形成机制的时机日益成熟。2005年，汇率市场化改革实施了以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度，参照一篮子货币进行调整，人民币汇率不再盯住单一美元。此后，根据主动性、可控性和渐进性原则，结合内外部环境的变化，汇率形成机制不断完善。2015年，人民币兑美元汇率的报价机制得到完善，强调人民币兑美元汇率的报价应参照前一天的收盘汇率，以反映市场供求的变化。2016年，人民币兑美元中间价形成机制“收盘汇率+一篮子货币汇率变动”得到界定，考虑了市场供求关系、保持一篮子货币基本稳定和稳定市场预期，提高了汇率机制的规范性、透明度和市场化程度。2017年，人民币兑美元中间价报价模型引入“反周期因素”，根据形势发展，“反周期因素”分别于2018年1月和8月被取消和重启。宏观审慎因素的引入，有利于通过市场化手段对外汇市场超调和顺周期波动进行反周期调整，有利于在市场化改革过程中保持外汇市场的稳定。

人民币浮动区间不断扩大，人民币汇率弹性不断增强。自1994年以来，银行间即期外汇市场人民币对美元的交易价格波动了0.3%。经过2007年、2012年和2014年的逐步调整，银行间外汇现货市场人民币兑美元交易价格的日波动幅度扩大到中间价的2%，人民币兑美元汇率的波动幅度扩大到3% ~ 10%。银行对客户上市汇率的限制已经取消。银行可以根据市场需求和定价能力，自主列出人民币对其他货币的汇率，对现货交易和现金上市的交易价格没有限制。随着人民币汇率浮动区间的逐步扩大，汇率的灵活性不断增强，汇率作为外汇市场供求“自动稳定器”的作用得到更好的发挥，外汇市场资源配置效率进一步提高。

建立统一、开放、竞争的多层次外汇市场

外汇市场是中国金融要素市场的重要组成部分。一个高效的外汇市场能够有效传递汇率信号，促进外汇资源的优化配置，为市场参与者提供丰富的套期保值工具，有助于形成合理均衡的汇率水平。自1994年中国建立统一的外汇市场以来，中国外汇市场逐步形成了开放、包容、功能完善的多层次外汇市场体系。

外汇市场参与者的多元化。外汇市场自1994年建立以来，经过20多年的发展，银行间外汇市场已经形成了以境内银行为主的境内外机构并存的格局，共有673家机构参与，其中非银行金融机构(企业集团金融公司)84家，非金融企业2家，境外金融机构93家。在对外开放方面，境外央行机构、境外人民币买卖参与行、境外人民币业务清算行等三类境外机构可以参与银行间外汇市场；银行间债券市场的外国机构投资者可以参与国内外汇衍生品市场。在对外开放方面，市场准入得到简化，非银行金融机构(证券公司、基金公司、企业集团金融公司等。)都支持进入外汇市场。

外汇市场上交易的产品不断丰富。外汇管理部门大力推进外汇市场建设，不断丰富外汇市场交易产品，更好地满足市场主体日益多样化的外汇需求。银行间市场的可交易货币已从最初的美元、港元和日元三种货币逐步扩大到27种主要的全球货币，如人民币对美元、欧元、日元、港元和泰铢，能够满足大多数外汇交易需求。银行在客户市场的上市货币已从最初的美元、港元和日元三种货币逐步增加到30多种。外汇市场的交易种类越来越丰富。从早期开始，只有即期产品，逐渐扩展到即期、远期、外汇掉期、货币掉期和期权等。，基本满足了市场主体控制汇率风险的交易需求。

外汇市场基础设施不断完善。经过多年的发展，我国已逐步建立起一套完善、高效的外汇市场交易结算体系，能够满足不同市场、不同产品不同主体的多样化需求，为培育外汇市场价格形成和传导机制奠定了坚实的基础。银行间外汇市场已从早期的集中竞价、撮合交易、集中清算模式逐步发展到电子双边查询、双边授信下集中撮合、做市商制度、语音经纪等多元化交易方式，以及集中清算、集中网上清算、集中交易对手清算业务等多元化清算方式。银行间外汇市场交易清算系统达到国际先进水平。

坚定不移深化外汇管理改革，建立和完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”的二合一管理框架，在全面开放新格局构建过程中不断提高开放型经济宏观管理能力

中国共产党第十九次全国代表大会明确指出，中国特色社会主义进入了一个新时代，这是中国发展的新的历史方位。外汇管理部将站在新的历史起点上，以新时期习近平建设有中国特色社会主义为指导，树立“四个自信”，强化“四种意识”，坚决实现“两个维护”，坚持稳中求进的总原则，为供方结构改革和优质发展服务，做好各项工作。

实施更高水平的贸易和投资自由化和便利化政策，不断提高服务于国家的主要战略和供应方的结构改革水平

激发贸易的新活力。坚持经常项目可兑换原则，依法保障经常项目国际支付和转移真实合规。支持跨境电子商务、市场采购贸易、对外贸易综合服务等新贸易形式和新模式，培育对外贸易新动能。给予自由贸易试验区和自由贸易港口更大的改革自主权，积极支持相关地区的外汇管理改革，创造改革开放的新高地。开展货物贸易外汇收支便利化试点，支持审慎合规的银行在为信用良好的企业办理贸易收支时实施更加便利的措施。

进与出并重。以供方结构改革为主线，积极支持国内有能力、有条件的企业开展真正合规的对外投资，实现与投资目的国的互利共赢和共同发展。优化外商对华直接投资的金融服务，营造稳定、公平、透明、合法、可预测的经营环境，吸引高质量的外商对华直接投资。扩大服务业双向开放，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，放宽外汇市场准入，让境内外企业在中国市场公平竞争。

在“一带一路”建设中促进经贸流通和金融中介的畅通。坚持对外开放，不断推进人类命运共同体建设。协调国内外形势，实施积极开放政策，推动形成全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局。围绕建设“一带一路”，我们将支持中国和“一带一路”周边国家积极发展互利共赢的经贸伙伴关系，打造国际合作新平台，为世界共同发展增添新动力。按照“守法、有偿使用、提高效率、有效监管”的方针，扩大外汇储备的多元化使用，坚持共建共享的原则，为“一带一路”建设提供可持续的金融支持。

强化社会主义市场经济改革目标，不断增强市场在外汇资源配置中的决定性作用

深化外汇管理重点领域改革，进一步增强市场在外汇资源配置中的决定性作用，理顺汇率价格信号，为市场主体更好地利用两个市场和资源创造更好的条件。

实现人民币资本账户稳步有序开放。资本账户开放作为开放型经济的重要组成部分，应坚持为国民经济发展和对外开放服务的宗旨。它应适应经济发展阶段、金融市场条件、金融稳定等。，把握改革的方向、节奏和重点，循序渐进。抓住推进改革的重点领域和环节，重点推进少数不可转换项目的开放，坚持交易环节与交易环节的联动，提高可转换项目的便利性，提高交易环节的开放程度。

推动金融市场开放更上一层楼。推进资本项目可兑换与推进资本市场双向开放是相互融合的，下一步将按照“成熟开放、启动开放”的思路逐步扩大开放。推进金融市场双向开放，改革和完善合格机构投资者(qfii、rqfii、qdii、rqdii等)外汇管理制度。)，促进和规范境外机构在华发行债券和货币市场工具(熊猫债券)，支持扩大国内商品期货市场在衍生品市场的开放。逐步扩大互联互通覆盖面，完善债券交易，推进呼伦通落地，继续扩大基金互认产品范围。支持境内金融机构参与国际金融市场，研究允许中资机构参与离岸人民币市场、证券期货机构开展跨境业务、扩大证券公司结售汇试点等开放措施。规范上市公司境外参与外汇管理，研究允许境内上市公司境外股东直接参与上市公司的配售和发行，推进境内上市公司境外员工直接参与股权激励计划的实施。

建立和完善开放竞争的外汇市场。围绕人民币汇率市场化改革和人民币国际化进程两条主线，进一步提升外汇市场的深度、广度和活跃程度。完善以市场供求为基础、参照一篮子货币进行调整的有管理的浮动汇率制度，增强汇率弹性，提高外汇市场资源配置效率。明确外汇交易真实需求原则的内涵，审慎放开非真实需求交易。扩大市场参与者，支持非银行金融机构和企业有序进入银行间外汇市场，支持境外机构管理境内资本市场投融资下的汇率风险。丰富外汇交易工具，完善外汇市场套期保值功能和产品体系。优化基础设施，建立包容、竞争、有效监管的交易清算平台。加强对市场主体的风险教育，引导企业树立“财务中立”的理念，减少押注单边升值和贬值的行为。

建立和完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”的二合一管理框架，不断提升开放型经济的金融管理能力

中国共产党第十九次全国代表大会要求推动形成全面开放的新格局，并将防范和化解重大风险列为三大战役的第一场。随着中国的高度开放，资本项目可兑换的要求不断提高。我国传统的基于合规监管的外汇管理模式已经不能适应开放形势的发展需要。迫切需要在总结2015年以来跨境资本流动风险影响防控经验的基础上，引入宏观审慎管理的视角和机制，加快建立和实施“宏观审慎+微观监管”的跨境资本流动二合一管理框架，不断完善，落实“适应开放环境开放，赢得开放环境发展”的要求

宏观审慎和微观监管。宏观审慎从维护金融和外汇形势稳定的大局出发，通过反周期市场化调整跨境资本流动和外汇市场顺周期波动，防范跨境资本流动冲击引发的系统性金融风险。微观监管坚持职能监管理念，依法维护外汇市场秩序，严厉打击跨境套利和非法活动，维护监管政策和执行标准的跨周期稳定性、一致性和可预见性。宏观审慎监管和微观监管的“两个”，在于两者的概念视角完全不同，从目标角度看，两者的分工是明确的；宏观审慎监管与微观监管的“融合”在于二者的相互依存和互补，实施主体的一致可以保证目标手段的协调。宏观审慎管理的引入为人民币可兑换改革创造了条件，使其不至于“翻蛋糕”，微观监管能够保持跨周期的稳定性、一致性和可预测性。

加快跨境资本流动宏观审慎管理体系建设。丰富企业、个人、银行等各种交易主体的全覆盖宏观审慎管理政策工具箱，密切协调本币和外币政策，综合运用风险准备金、托宾税、全面跨境融资宏观审慎等政策工具。建立和完善跨境资本流动宏观审慎管理的监测、预警和应对机制。建立和完善包括企业和银行在内的具有系统重要性的跨境投融资机构的外汇监管体系，从维护整体稳定的角度加强对企业跨境投融资行为的监管，研究银行外汇业务微观合规和宏观审慎评估框架。；Mpa)，通过评估宏观风险和业务合规性，在跨境资本流动不平衡的情况下加强监管作用。

丰富和完善外汇市场微观监管机制。第一，加强行为监督。强调真实性、合法性和合规性，建立反洗钱、反恐怖融资、反偷税新机制，立足国际惯例，严厉打击市场操纵、误导和欺诈投资者行为，营造公平、公正、透明、有效的外汇市场环境。完善外汇批发市场监管指引，建立外汇批发市场监管体系。第二，打击外汇领域的非法活动。推进外汇市场行政执法改革，坚持违法必究。根据国家法律法规，严厉打击虚假交易、欺诈交易、地下银行等外汇领域的非法活动、通过贸易和投资渠道洗钱、交易套利等。以银行等金融机构为重点，严格查处实质性违规和非法套汇交易。深化跨部门联合监管，加强与反洗钱和公安部门的监管合作。■

来源：环球邮报中文网